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如何统筹城乡扶贫开发并轨,瞄准真正穷人

20世纪80年代中期以来,我国开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发,取得了举世瞩目的成就,提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标,为全球减贫事业作出了重大贡献。但是,受历史、自然、社会等方面因素的影响,我国贫困地区发展面临的主要矛盾和深层次问题还没有得到根本解决,扶贫开发依然任重道远。习近平总书记高度重视扶贫开发工作,党的十八大以来多次深入贫困地区调研,就扶贫开发工作发表了一系列重要讲话,深刻阐明了新时期我国扶贫开发的重大理论和实际问题,形成了新时期我国扶贫开发战略思想。主要包括以下六个方面:扶贫是社会主义本质要求的思想、两个“重中之重”的思想、扶贫改革创新的思想、科学扶贫的思想、精准扶贫的思想、内源扶贫的思想。在习近平总书记扶贫战略思想的指引下,开创扶贫开发新局面,关键在于创新扶贫开发方式。

中国已进入推进城乡融合发展的新阶段,城镇贫困人口权益保障体系需要借鉴农村扶贫开发政策进行优化。到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫后,进一步提升扶贫资源配置效率,需要从当前的“城乡扶贫开发分治”向“统筹城乡扶贫开发并轨”转变。

一、“政府向社会力量购买扶贫服务”是动员社会力量参与扶贫事业的规范模式

坚持城乡融合加快产业协同发展

各国政府的主要扶贫模式是向NGO购买扶贫服务。

一是健全城乡融合体制机制。将农村扶贫、脱贫工作融入到城镇化发展中,更好引导、帮助农村贫困人口进城脱贫。在推进城乡人口融合、产业融合的基础上,加快农村产业发展,提高农民就业创业能力,优化农民收入结构,提高农民工资性收入。因地制宜、精准施策,对不同区域、不同城乡关系,实行分区分类推进城乡融合策略,探索多种形式的城乡融合模式。

从国际经验来看,各国政府与NGO(我国政府称为社会组织)合作的主要模式是向其购买扶贫等公共服务。该模式兴起于英国、美国等市场经济发达国家。20世纪80年代以来,欧美国家的公共服务实践以及新公共管理理论、新公共服务理论等理论的论争表明,政府向NGO购买公共服务,在优化政府职能的同时能减轻政府支出负担,提高公共服务质量,缓解社会福利需求日益增长和政府效率下降的矛盾(Elinor Ostrom,1990;Janet V.Denhardt,Robert B.Denhardt,2000)。Lester M.Salamon的实证研究尤具说服力,他指出美国联邦政府较少直接提供扶贫等公共服务,而是对NGO提供资金和指导,由NGO来提供公共服务。

二是构建城乡双轮驱动机制。形成新型城镇化和新型村镇建设双轮驱动机制,最终形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡融合的新型城乡关系。发挥城市的扩散效应,以城市的资本、技术、信息和管理,对农村资源进行重构,大力发展现代农业、农村旅游业以及各种新业态新模式,激发农村发展活力,实现农村经济的快速发展。

我国宜将政府购买扶贫服务的范围扩大到“社会力量”。

加快推进城乡公共服务共治

我国还处于向公共服务型政府过渡的时期,“小政府,大社会”的格局尚未形成(谢志平,2011;朱俊立,2013;等等),社会组织供给公共服务的能力十分薄弱,地方政府购买公共服务的巨大需求与社会组织发展不足之间的矛盾十分突出(丁建定,2013;祁峰,2014)。因此研究我国政府购买扶贫服务的问题,必须扩围至着力培育社会力量,否则就难以解决西方国家政府购买扶贫服务理论在中国落地的问题。社会力量作为政府购买公共服务的生产者,作为能够参与、作用于社会发展的基本单元,既包括自然人,也包括非政府组织、非营利组织以及企业。而从现实基础来看,我国政府早已提出“大扶贫”的理念,践行了“社会扶贫”。社会扶贫是指动员和组织社会各方面的力量,参与贫困地区的开发建设,是中国特色社会主义扶贫开发道路的重要内容,具体而言,包括社会组织扶贫、社会企业家扶贫、公民扶贫等。

一是建立城乡融合的政策体系。面对新的扶贫格局,建立健全城乡融合扶贫政策体系,建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。加快推进全民参保计划,完善城乡居民基本养老制度。进一步完善城乡居民基本医疗保险和大病保险、失业、工伤保险等制度,进一步完善城乡社会救助体系,提高城乡居民最低生活保障补助标准。

实践上,我国相对集权的政治体制决定了政府在购买扶贫服务中居于核心地位。政府创新机制,形成规范的制度体系,在购买服务的各阶段培育社会力量按需求供给服务的能力,才能够打破社会力量发展不充分的限制条件,发展政府购买扶贫服务,这将有助于推进社会化、组织化供给扶贫服务的制度体系建设,形成动员社会力量参与扶贫事业的激励机制和引导办法。

二是制定就业创新帮扶制度。制定精细化公共就业服务体系,为城乡劳动者提供精细化的就业帮扶。根据不同就业困难求职者实际情况,制定不同就业路径,政府与企业联合建立就业扶贫基地,对贫困人口进行职业技能培养;建立产业扶贫机制,引导城市资本、技术、人才到独具特色的村镇进行产业融合。制定低收入群体就业创业帮扶制度,增强自我就业能力,鼓励贫困人口以创业带动就业促进脱贫。

十八大明确提出推进政企分开、政资分开、政社分开,从而激发政府能力、社会动力、市场活力,创新公共服务机制,凝聚社会正能量。2013年7月31日,李克强总理要求立即研究推进政府向社会力量购买公共服务。因此,研究推广政府向社会力量购买扶贫服务,既符合国家发展战略,又贴近扶贫事业实际。

三是构建多元化公共服务供给体系。对公共服务基础薄弱地区,加大资金投入,动员全社会各界力量,多主体、多方式服务产品供给。鼓励社会资本进入公共服务领域,为城乡提供医疗卫生、教育、养老等方面的民生类服务产品,拓展社会公共服务供给渠道和方式。

二、“政府向社会力量购买扶贫服务”能够更好落实参与式扶贫模式

提高城乡社会治理协同能力

参与式扶贫模式是较切合我国扶贫现状的国际先进扶贫理念。

一是建立多元主体城乡扶贫共治机制。农村与城市贫困问题一并解决,所涉及的主体更多元化,不仅需要政府机构加大扶贫力度,更需要协同其他社会力量。充分发挥政府的组织引导作用,增强城乡各界力量联合、联动,整合政府、企业、社会组织和团体的扶贫资源,形成扶贫合力。建立省、市、县、乡镇多级政府扶贫协同机制,强化政府各级之间在政策下达、贯彻落实的协同能力。

参与式扶贫模式的核心是向贫困人口直接赋予权力,手段是“平等参与”,目标在于“获得公平及时的扶贫资源并增强贫困人群的综合发展能力”。而这样的扶贫理念恰恰是“科学扶贫的思想、精准扶贫的思想、内源扶贫的思想”的具体体现。

二是形成“小政府、大社会”治理格局。立足于当地城乡贫困特点、趋势及致贫原因,整合城市与农村两股扶贫力量,建立服务型政府。服务和引导企业和社会团体参与城乡扶贫工作,由以往的政府主导型扶贫向政府、市场、企业和社会团体共同扶贫治理的形式转变。加大力度培养和规范社会组织,让社会组织能够承担部分社会治理功能,让政府与社会组织各尽其能。

现有研究成果表明,我国长期推行的“区域经济发展扶贫模式”虽然在一定程度上改善了贫困地区的基础设施和经济实力,但贫困人口的生计状况却没有得到根本扭转,扶贫效果并不明显,主要表现在两个方面:第一,我国农村的贫困人口规模依然庞大、贫困标准偏低、相对贫困加重;第二,农村扶贫的瞄准偏离较为突出,扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%,而对中等户和富裕户的覆盖率分别为51%和33%。这些问题使政府逐渐认识到:我国农村贫困问题发生了显著的变化:贫困问题不再是区域经济发展不足,而是群体性贫困(郑志龙等,2012)。

三是整合扶贫资源、提高共治能力。引导社会各界力量参与到城乡扶贫工作中,根据各自单位的优势和特点,形成不同特色的扶贫模式。加大民间社会组织的扶持和政府购买服务的力度,引导民间社会组织参与扶贫工作,将专业的社会组织及社会工作者引入城乡扶贫。采用一对一帮扶、物资捐赠、提供就业创业等帮扶措施,动员社会力量参与到城乡扶贫共治工作中,形成政府引导、多方参与、扶贫模式多样、效果突出的城乡扶贫共治新格局。

一方面,我国农村贫困人口由原来的区域分布向点状分布转移,国家扶贫开发工作重点县中的贫困人口数量和所占比率都显著下降;另一方面单纯从收入、消费等经济指标解决贫困问题存在局限性,贫困人口致贫的根源是“个人发展潜能的贫困”,扶贫的长期目标应是“发展个人能力”。扶贫战略应以人为本,直接指向穷人。

将大数据融入城乡扶贫共治全过程

据此,20世纪90年代末期由外资扶贫引入的国际先进的参与式扶贫理念以“整村推进”的形式在我国全面推广(国务院新闻办公室,2011),让贫困村民参与到项目的设计、实施以及成效的评估过程中。参与式扶贫主要有五方面优势:一是贫困人群参与决策,受益更多(Chambers,Robert 1983);二是取向性瞄准,援助与需要更吻合(Rao,Vijayendra and A.M Ibanez,2002);三是社区为本,公共服务效益更佳(Khwaja,Asim Ijaz 2001);四是增强社区集体行动的能力(Finsterbusch,Kurt and W Van Wicklin Ⅲ 1989);五是项目更有持续性(Khwaja,Asim Ijaz 2001)。但在我国,由政府主导的“整村推进”的参与式扶贫模式未获理想效果(中国发展研究基金会,2007),主要有以下问题:一是村级贫困人口瞄准率低,扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%;二是扶贫开发资金使用效率不高,而且已出现资金使用效率边际递减的现象(Park, Albert and Changqing Ren2001),资金使用仍然分散,且有弄虚作假行为(郑志龙等,2012);三是参与机制形式化,贫困人口未能真正享有知情权、参与权和选择权(中国发展研究基金会,2007;李健强,2009),地方精英仍有机会控制决策权(Galasso,Emanuela & Ravallion,2005)。

一是构建大数据城乡扶贫系统平台。将国家、省扶贫数据库进行整合,建立全国统一的城乡扶贫系统。通过大数据城乡扶贫系统,解决城市贫困数据与农村贫困数据互不相通的问题,及时掌握城乡贫困动态数据,实时预判城乡贫困趋势、研判致贫原因等。打破各地数据分割现象,建立数据共建、共享机制,实现城乡扶贫数据实时监测、动态分析和比较。

针对上述问题,学界认为,中国扶贫的理想模式应是政府提供扶贫资金,而资金的传递和管理应该主要由农民自己的组织和专业性的非政府组织来负责,这也是世界上很多国家成功扶贫开发所采用的模式(Carroll, Thommas, M Schmidt and T Bebbington,2002)。

二是建立城乡扶贫数据信息共享机制。加快打破各部门数据分割的局面,消除各部门间的“信息孤岛”,实现数据信息的共享。明确各部门数据信息共享方式和边界,利用大数据信息技术,整合各部门扶贫数据信息,推进城乡扶贫数据信息跨区域、跨部门共享。

政府应从直接推动参与式扶贫的方式调整为向社会力量购买扶贫服务。

三是以大数据统筹城乡扶贫。利用智能预警功能,加强子系统开发与应用,开发具有地域特色的子扶贫云系统、城乡贫困人口动态管理系统、扶贫案例分析系统、城乡贫困动态监测与预警系统等,利用大数据城乡扶贫数据信息形成“倒逼”机制,科学管理城乡扶贫人口。探索“大数据+扶贫”模式,运用大数据技术,搭建城乡贫困人口与企业、社会组织与团体的网络服务平台,使社会力量与城乡贫困人口精准对接。

政府与社会组织等社会力量本质上的区别,导致员工推行参与式扶贫的观念存在差异:一是基本思维。前者的传统管制方式与固定思维不利于向群众授权,而后者理解贫困群体最缺乏的是发展机会,采用自下而上的工作方式(林毅夫、林永军,2005)。前者需满足多数人的共同需要,后者具有利他主义精神,且不必对全体成员负责,可以满足特殊需求;二是资源使用效率。由于捐赠人的监督比较有效,加之地方政府主要考虑整体区域的经济发展,扶贫资金常用于基础设施建设,所以慈善组织等社会力量资源使用效率高,对贫困人群命中率远远高于政府;三是推动方式。单纯从技术看,政府已达国际水平,但主要通过乡村干部推行,在短时间内完成,很容易有名无实。而慈善组织等社会力量要建立专业的扶贫工作队伍,然后由他们长期负责项目执行,保证了实施效果。综上可见,我国仅由政府来推行参与式的“整村推进”,缺少了社会力量参与,种种弊端无法规避,必然会影响成效。

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从我国社会力量的扶贫的实践来看,近年在资金筹集、模式创新、扶贫到户、提高效率等方面都表现不俗,但突出弱点是扶贫资源缺乏。如果政府能与社会力量形成制度化地扶贫合作模式,对其提供稳定的资金支持,将极大拓展其扶贫空间,将我国的参与式扶贫理念的落到实处,提升扶贫绩效。

再从公共财政发展的方向来看:公共物品供给主体多元化是适应公共财政体制改革的重要方面,而国际公认的引入社会力量的规范化模式是政府向社会组织购买公共服务。

综上所述,“政府向社会力量购买扶贫服务”能够更好落实参与式扶贫模式,践行习近平总书记科学扶贫的思想:“推进扶贫开发、推动经济社会发展,首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发,因地制宜,理清思路、完善规划、找准突破口”;践行精准扶贫的思想:“抓扶贫开发,既要整体联动、有共性的要求和措施,又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”;践行内源扶贫的思想:“贫困地区发展要靠内生动力,如果凭空救济出一个新村,简单改变村容村貌,内在活力不行,劳动力不能回流,没有经济上的持续来源,这个地方下一步发展还是有问题。一个地方必须有产业,有劳动力,内外结合才能发展。”

三、“政府向社会力量购买农村社会保障服务”能够更好落实农村社会保障

农村社会保障服务在扶贫事业中的重要性日益增长。

我国的农村扶贫工作从2000年以后进入了“开发式扶贫”和“社会保障扶贫”共同发挥作用的多元化综合扶贫新阶段 (中华人民共和国国务院新闻办公室,2001;汪三贵,2008;范小建等,2011),这是因为经过30多年的政府扶贫努力,进入21世纪后,我国农村贫困问题发生了显著的变化:贫困问题不再是区域经济发展不足,而是群体性贫困;导致贫困的原因非常多元化,贫困更多地与社会分配和公共服务不均等问题密切相联系;贫困农村主要经济主体大多处于流动状态,留守人口多为老人、妇女、儿童、老弱病残,有能力承担开发式扶贫的主体很难确定(中国发展研究基金会,2007;UNDP/IPRCC,2011;Ravallion Martin,2012;李小云,2013)。因此,社会保护和救助性措施在扶贫工作中的作用凸显。2000年以后,以一费制改革、两免一补、新农合、农村低保、农村养老等为代表的“保护性扶贫”措施开始实施。

保护性的扶贫工作陷入了治理困境。

社会保障扶贫工作不是基于市场的,扶贫工作的关键在于较为精确地瞄准到农户,而后公平地把所需扶贫资源传递到真正的穷人手中(朱玲,2002;李秉龙,2004;吴国宝,2012;李小云,2013)。然而,保护性的扶贫却陷入了治理困境:第一,由于要保护的群体的依据是贫困线,而收入统计在农户层面非常不准确,只能按照主观的感受来选择贫困农户,容易导致不公平。第二,由于农户收入无法做到科学可行的计算,从而无法建立有效的退出机制。第三,目前的农村人口呈现很大的流动性,这在客观上造成了保护式扶贫实施的困难。大量学者讨论了以上问题的根本成因是我国的乡村长期以“秩序”治理为主,缺乏“服务性”治理,国家对乡村的保护式扶贫治理依然采用目前的行政官僚治理结构,即使是村委会,也是一个准行政管理模式,无法解决如何服务于乡村社会这样一个难题(李周,2001;贾康等,2007;张新文,2011;郑志龙等,2012)。亟须研究的是如何强化对穷人的瞄准机制,同时发育有效链接政府和穷人的中间型制度载体(康晓光,2010;汪三贵,2012;郑卫东,2012;李小云,2013)。而这实质上是乡村治理结构问题。

治理理论根植于新公共管理理论、新公共服务理论和多元福利理论,共同构成公共管理理论基础,在中国的公共管理改革与实践中发挥了重要的指导作用。以Elinor Ostrom为代表的治理理论认为,由于社会公共服务存在政府失灵、市场失灵与非营利组织失灵的问题,要求公共管理成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。多中心的公共行动者通过制度化的合作机制,可以相互调试目标,共同解决冲突,增进彼此的利益,更有效地提供公共服务。

“乡村治理”的概念首次在1998年由华中师范大学中国问题研究中心的政治学者提出(徐勇、贺雪峰,2002),它是关于乡村服务的委托、组织和控制的理论,是治理范式从国家宏观层面下移到乡村基层的表现(樊雅强、陈洪生,2007)。所谓“乡村治理模式转型”,是指乡村治理模式从税费改革前的“强国家主导管制型”向税费改革后的“强国家—强社会”型转变。农村税费改革后,政府加大了对农村社区的财政投入,提出了城乡基本公共服务均等化的目标。如何管好用好这部分投入乡村的财政资金,使之发挥最大效力是一个现实问题(闫坤,2008;帅传敏,2010;苏明,2014)。实现这个目标的最佳途径是建设村级民主政治,发展乡村社会组织,通过村级公共事务的多中心治理,实现农村社区的繁荣、秩序与持续发展。国家对农村社区公共服务的大力供给与农村社区的多中心治理的结合,就是“强国家—强社会”的乡村治理模式(韩俊等,2010;郑卫东,2012)。而国际上盛行的政府与社会力量合作治理的模式是政府向社会组织(西方国家称为非政府组织的)购买公共服务。

“政府向社会力量购买农村社会保障服务”有助于建立乡村治理制度。

中国政府向社会力量购买公共服务体现了一个系统的经济基础转轨和公共治理秩序变革的过程。随着市场经济体制改革的深入,政府提出由经济建设型向公共服务型政府转变,构建公共服务的多元化供给体系(李燕,2008,苏明等,2010)。从20世纪90年代开始,北京、深圳、上海、广州等发达地区率先探索了政府向社会力量购买公共服务的模式,如今这一模式在我国也已经渐成趋势,主要集中于养老、社区公共服务等社会保障性公共服务领域(王浦劬,Lester M.Salamon,2010)。政府购买公共服务实践主要集中在发达地区的大中城市,农村则很少惠及,这成为城乡居民生活质量差距扩大的又一重要影响因素。

而从中国、美国、德国、马来西亚、印度等世界多国的农村反贫困经验来看,要确保社会保障品准确有效地传递到所需的群体中去,必须重视良好的传递和接受系统的建设,否则可能导致政府财政负担过重、资源处理政治化甚至是腐败(周彬彬,1991;童宁,2009;陈又中,2011)。各国政府主要在立法、监督以及资金援助上发挥主导作用,而在社会保障品的供给和传递上则适度放手,采用政府购买服务的方式,依靠村民自治和社会组织,以期能够做到目标明确、针对特殊人群,减少中间环节,充分发挥政府、社会力量与贫困农户间的协调和纽带作用,保障相关工作人员有强烈的责任心和专业工作方法,改变贫困农户的落后观念、培养贫困农户的各种能力,完善贫困农户的参与机制。

总之,随着农村地区社会保障扶贫工作的推进,如何发育有效链接政府和穷人的乡村基层公共服务型治理制度是一个急迫的问题。通过政府购买社会保障扶贫服务在农村社区的推广,能够推进政府和农村基层组织的职能转变,促进乡村公共服务型治理体制的发育,使得社会保障扶贫资源能够准确瞄准穷人,并且公平有效传递给真正的穷人。

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